財政學案例——精選推薦bob全站app

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　　城市土地價值節節攀升,尤其是位處城市中心的農村用地成為稀缺的土地資源。圖為廣州(樓盤)城中村文沖村實施改造。

　　日前,十八屆三中全會正式閉幕,公報中盡管未提及房地產調控,但“要建立公平開放透明的市場規則,完善主要由市場決定價格的機制,建立城鄉統一的建設用地市場,完善金融市場體系,深化科技體制改革”以及“要加快構建新型農業經營體系,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮化健康發展體制機制”則給了市場無限的想象空間。

　　易居研究院副院長楊紅旭認為,“建立城鄉統一的建設用地市場”最終的結果,是農村集體組織可以像城市政府的土地部門那樣,出讓自己集體建設用地。但相關提法早在5年前已出現,至今仍在原地踏步,所以此次較之前僅在提法上去掉“逐步”二字,實際效果有待觀察。不過,其中涉及地方土地財政及農民權益這一巨大的利益分割,將對樓市產生深刻影響。專題撰文:記者王荔玨

　　近年來,隨著一系列改革,各地農地流轉案例已有逐漸增多之勢,但仍只局限于一村一鎮的小范圍內的流轉。業界專家直言:這與我國“城鄉二元結構”的體制遺留問題密不可分。

　　據了解,目前我國土地所有權歸屬分兩類,一是全民所有制的國有土地;二是集體所有制的土地,主要包括農村集體土地。農民在一個集體里作為集體的一員,他對土地具有所有權。不過,這個所有權只通過兩種方式實現:一是造房子的宅基地;二是聯產承包責任田。但這所有權并不意味農民就可以支配、擁有或轉換這一財產權。

　　在特定歷史環境中,這種城鄉的土地分制盡管對避免農村土地被大量圈占有著積極的作用,但隨著我國城鎮化推進步伐的加快,這一制度的負面作用明顯顯現。

　　由于城市居民被嚴禁購買和占用農村集體土地上的住宅,使得農村土地市場難以獲得大規模的增量資金,這不僅導致了農村房屋和閑置宅基地使用權流轉的停滯,也在很大程度上抑制了農村土地的流轉價格。而農村土地被“賤賣”,又直接影響了農村人口向城市人口轉變的物質基礎。

　　在農村房屋和閑置宅基地使用權難以流轉的同時,城市土地卻因為大量開發且難以再生而不斷在減少。隨著城市人口不斷增長,經濟拓展和城市化進程的日益加快,城市土地資源呈現越來越緊缺的態勢,而城市發展對土地的需求卻仍在持續擴大。由此,城市土地價值節節攀升,尤其是城市中心稀缺寶貴的土地資源,愈發成為各大房企競相爭奪的熱土高地。

　　據統計,今年以來全國各大城市的樓市火爆,“地王”頻出。前三季度,北京(樓盤)、上海(樓盤)、杭州(樓盤)等地都錄得賣地收入超過千億,而廣州今年前10個月的賣地金額也達到了612.6億元,是去年全年412億元的近1.5倍?；馃岬耐恋厥袌鲆岩鸶鞣疥P注。如何令城鄉的土地“同地同價同權”已引起了高度重視。

　　日前,中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田對媒體表示,建立城鄉統一的建設用地市場,就必須讓集體土地入市。其實,早在十幾年前,廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規,全國不少地方也在試點。

　　記者了解到,像廣東省的順德,就是開展集體建設用地流轉的先行者。早在2001年,順德就獲得國土資源部和國務院法制辦的批準,成為全國農村集體土地管理制度改革試點城市。

　　其中,順德區勒流鎮江義村是最早嘗試農地集中經營和集體建設用地流轉的村莊,在這里,所創辦的企業大多是本地的民營企業,五金、模具、服裝都有。集體建設用地流轉給村民帶來了豐厚回報,全村年均可支配收入達到1500萬元。全村4平方公里的土地被清晰地劃分為住宅區、工業區和農田保護區,被村民視為比小城鎮還漂亮的村莊。此外,學校、市場、勞動服務站、衛生站更是一應俱全。

　　據了解,在廣東,自發的集體建設用地流轉很早就大量存在,以前流轉主要集中于經濟發達、農村集體土地存量多的地區,采取的方式有作價入股、聯營、租賃、抵押等,增加了集體收入?，F在只不過從臺下走到臺上,無形變成了有形,進一步規范了市場。

　　日前,深圳寶安區鳳凰社區也已成為深圳市首個原深圳“農村土地入市”試點,該宗地塊位于深圳寶安區福永街道鳳凰社區,鄰近深圳機場和廣深一級公路,用地面積14568平方米。預計最快將于今年年底實現掛牌出讓。

　　早在今年1月18日,深圳市規土委、經信委、住建局聯合發布其制訂了“16”系統文件,其中最大的亮點就是經國土部特批,原深圳“農村土地”可入市交易。至于收益分配方式則有明確規定,所得收益鳳凰社區和深圳市國土基金按3:7比例進行分成,成交后鳳凰社區還

　　目前,該用地掛牌的前期各項工作正在開展之中,按照試點方案,該地塊將于年底前通過深圳市土地房產交易中心,以掛牌方式公開出(轉)讓該土地使用權。此外,有媒體報道稱,龍崗、坪山等區試點地塊也在積極推進當中。

　　深圳市規土委相關領導就此表示,原農村集體經濟組織在城市化后,不少土地在完善土地權益爭議中存在政府拿不回、集體用不了的尷尬局面。

　　盡管說,農村土地流轉的試點已在推進之中,但無可否認的是,目前,農村集體建設用地流轉還受到諸多制約限制。鄭風田就指出,如何建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要,只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”要素市場平等化,才能真正地流轉。未來應該允許農村集體宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租。還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。

　　舉世矚目的十八屆三中全會于昨日下午閉幕,但廣大人民群眾廣泛期待的房地產政策并未出現在晚間發布的三中公報中,甚至房地產、樓市等字眼,都沒有出現。對此,有部分專家認為,三中公布中提及的土地政策是中央政府對房地產“釜底抽薪的做法”。

　　據搜狐財經報道,昨日晚間發布的十八屆三中全會公報提出,建立城鄉統一的建設用地市場,讓廣大農民平等參與現代化進程,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮化健康發展體制。

　　對此,中國社會科學院研究員曹建海表示,給予農民更多產權,是化解中國土地財政的重要舉措。而后者則是造成我國房價逐年瘋漲的“罪魁禍首”。

　　曹建海認為,一方面,給予農民更多產權將會減少地方政府對農村土地的征用,農民土地或不再辦理征地手續,由農民直接開發;另一方面,農民的土地使用權或可以轉讓,土地產權多元化,將使得土地市場更加豐富,不再局限于地方政府征地。

　　曹建海還特別指出,這一政策是對地方政府土地財政的沉重打擊,地方政府饑餓營銷下的土地供應短缺問題將得到解決,由此造成的房價高漲問題也將因此減弱。同時,社科院農村發展研究所研究員英也持同樣的看法。

　　英表示,如果農地可以自由上市交易,地方政府的土地收入必然會受到影響。他認為,土地財政受到波及其實并不是壞事,過去以犧牲農地、犧牲農民利益來換取城市建設的做法已經不合時宜。

　　據了解,土地財政、以及地方政府為了維持土地財政而人為制造的土地短缺問題,一直被認為是過去十年房價暴漲的關鍵原因。中金公司首席經濟學家彭文生在近日發的一篇報告中指出,過去10多年房地產價格快速上升的經濟社會基礎,正是由于地方政府壟斷土地供應等一系列因素。

　　中金報告表示,從長期看,改革主要作用于經濟的供給面,改善經濟結構,提高資源配置效率,對潛在增長率構成支撐,但這只能延緩潛在增長率放緩的步伐,無法改變由勞動力增長放緩以及我國經濟規模擴大所帶來的潛在增速放緩的趨勢。

　　中金報告還認為,過去十多年,房地產價格快速上升的經濟社會基礎是地方政府壟斷土地供應,財稅扭曲、金融壓抑、社會保障不平衡帶來的收入差距擴大與儲蓄率上升,以及貨幣信用支持投資擴張的增長模式。而上述改革正是針對這些扭曲因素。

　　值得玩味的是,對于公報的表述問題,也有學者認為,三中全會沒提房地產合乎情理,一提房地產往往是老調重彈,給人以口舌,起不到積極作用,“本屆政府在這個問題上三緘其口是為了贏得時間,政府退后,市場向前是大趨勢?！?

　　另據21世紀網報道,和過去多年以來的改革一樣,本次改革仍只是漸進和階段性的,不會完成于此一役。事實上,目前多種商品和服務的價格改革仍遠未列入大的改革議程。比如:房價問題。

　　“房價問題比較復雜?！敝袊鴥r格協會會長王永治舉例說,他認為房價不屬于一般商品和服務,因此不在一般的價格改革內容之列。他認為,目前價格改革的重點仍是資源、能源價格,主要要解決資源稀缺性,以及環境成本問題。

　　事實上,改革開放30多年以來,中國已經實現了大部分商品和服務的市場化。盡管統計數字顯示的近年來物價增速最高的年份也不過5%左右,但是居民感受的物價漲幅遠遠不止這些。而更多的改革,仍遠遠未列入國家價格統籌解決,或者整體解決的范疇,這包括上述房價,還有社會怨聲載道的出租車價格,以及社會各界質疑比較大的鐵路價格。

　　但是這些改革,已經遠遠超出了價格本身改革的內容。原因是,像房價已經涉及到土地價格改革,財稅體制改革等內容。同樣作為要素的勞動力、土地、資金走向市場化的價格改革也遠未啟動,這表現在勞動力同工同酬、同地同價、利率市場化等進展難度大。

　　在本次全會召開之前,關于農村建設用地直接上市的話題已成為人們廣泛熱議的線世紀經濟報道》報道,與前一屆三中全會相比,對“建立城鄉統一的建設用地市場”,十八屆三中全會將“逐步”二字刪除,這足以影響市場預期。

　　在目前的法律許可的范圍,農民的宅基地既不能抵押,也不能出售給本村以外的人。但是,以長期租賃形式的變相買賣已遍布全國,他們期待有朝一日,這些房屋能夠和城市的普通商品房一樣同權同價。

　　這是一股巨大的說服力量。他們的理由十分充足:農民需要獲得自己的財產性收入,需要通過房屋抵押獲得發展資金。政府不應當壟斷土地一級市場,應當允許集體建設用地直接上市。

　　但是反對的力量同樣強大。最直接的力量來自地方政府,政府掌控了所有農地變為國有土地的渠道,通過壟斷這個市場,賺取土地差價。2012年,政府的土地出讓金收入高達 2.69萬億元。如果農村建設用地可以直接上市交易,那么地方政府賺取土地差價的機會大大減少。

　　第一個口子是國土部進行試點的增減掛鉤政策。這項政策本意無可厚非,即緩解城市建設用地指標緊張,盤活閑置的農村建設用地。于是,在18億畝耕地紅線的壓力下,由政府主導了一場宅基地置換城市建設用地指標的運動。

　　對于具有閑置宅基地的農民來說,因為本來買賣的范圍只限于本村,幾乎沒有市場,也就沒有市場價格。而通過增減掛鉤和城市的建設用地指標建立了一個聯動的管道,宅基地便可以增值。

　　在這一政策中,政府是主控力量:決定哪里和哪里進行掛鉤、掛鉤的面積、土地的價格等等。一些地區嘗試建立交易市場,由供需雙方自主進行交易,但市場規模不大,在全國也不普遍。

　　增減掛鉤出現的最嚴重的問題是,地方政府片面追求建設用地指標,不顧農民利益,“趕農民上樓”。為此,中央專門下發文件,禁止“趕農民上樓”,但文件難擋巨大的利益。一些學者提出了反對的意見,機械地追求占補平衡并不一定是好事,政府本來就應當順應趨勢,適當增加城市建設用地指標。

　　決定》中。按照法律規定,中國農村的建設用地分為三種:宅基地、農村公共設施和公益事業用地與鄉鎮企業用地。

　　上述文件允許在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外,經批準占用農村集體土地建設非公益性項目,農民可以依法通過多種方式參與經營,但不準用于房地產開發。這種方式讓集體建設用地部分功能復活。

　　而早在2005年,廣東省也曾制定地方法規,允許集體建設用地在一定條件下流轉。這類試點在全國較為普遍。十八屆三中全會的公報稱,建立城鄉統一的建設用地市場、賦予農民更多財產權利,這些政策都意味著農村建設用地的口子進一步打開,但也不可能一蹴而就。

　　另據了解,農地流轉,或農村建設用地直接上市,其面臨共同的根本障礙:權屬確定。按照一般的道理,應當是先確權,再流轉。但在現實中,土地權屬還處于模糊的狀態,土地流轉就轟轟烈烈地展開。

　　土地確權看似事小,其實問題非常復雜。自安徽小崗村帶頭打破集體所有制,實行分田到戶后,集體所有制下的均分土地的制度并沒有被徹底打破,全國大多數地區在分田到戶之后仍然維持“三年一小調,五年一大調”的政策,根據各戶勞動力、人口的多寡,對土地進行調整,以保證村莊內部土地資源的平均分配。

　　這套平均分配的體系使得土地的財產權利永遠處于變動的狀態,其變動的依據是人口的增加和減少。農民的土地財產權利和村社成員身份權緊密結合,互為依托。

　　十八屆三中全會提出,財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率,建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度,完善稅收制度,建立事權和支出責任相適應的制度。

　　如何理解財政是國家治理的基礎和重要支柱?未來財政體制改革會有哪些趨勢?改革稅制、穩定稅負又意味著什么?昨日,相關領域專家對這些焦點問題進行了分析解讀。

　　度—“國家治理的基礎和重要支柱”。歷屆三中全會首次有這樣的提法。這說明財政不僅僅是經濟領域的問題,而是經濟、、法律乃至影響各種社會活動的基礎。

　　施正文表示,財政是規范國家行為的基礎,此次將財政的重要性上升到很高的高度,除了提到國家治理,還提到“制度保障”。

　　中國財稅法學研究會會長劉劍文表示,公報最突出的還是強調財政的重要性。強國之路,必須有財政作為支撐,這是實現“中國夢”的物質保障。此外,優化資源配置,實現市場統一與公平,財稅體制改革是促進社會公平的基礎。此次的提法表明,財政問題已經不單單是經濟領域的重要問題,更是涉及了政府職能、社會治理,強調了財政在國家治理中的基礎和支柱作用。

　　公報提出“建立事權和支出責任相適應的制度”,對此,財政部財科所副所長劉尚希指出,以前更多是事權和財力相匹配的提法,“支出責任”不同于“財力”,“財力”強調的是錢的來源,而“支出責任”更強調誰花的錢,強調了“誰花錢,誰辦事?！?

　　他表示,目前我國的情況是,地方政府的支出責任過大,應該上移一部分。一些事項的執行權和支出責任可以上移到中央,比如大江大河的治理、邊防等。

　　施正文表示,當前我國財政的根本問題是各級政府事權不明確,沒有劃分清楚。更沒有在這個基礎上明確支出責任,沒有涉及財權劃分。對此公報提出建立事權和支出責任相適應的制度,非常有必要。

　　中國財稅法學研究會會長劉劍文表示,從“財力”到“支出責任”這一提法的改變,說明黨進一步強調了財政問題在事權落實過程中責任的重要性。也就是說,各級政府部門在落實事權時,要更好地以財力為保障。同時,錢花得是不是合適,也應當予以規范。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇分析,公報中提出穩定稅負的說法,至少釋放了一個信號:不會加稅。這在一定程度上能夠消除大家害怕增稅的疑慮。

　　數據顯示,當前我國稅收占GDP比重20%左右,無論個人的稅負還是企業的稅負仍然偏高。但是楊志勇認為,目前財政支出壓力比較大,大幅減稅不太現實。但是,稅率可以下調,企業從而釋放更多活力,經營效益好、利潤高,自然會在總額上上交更多的稅收。

　　施正文表示,這次提穩定稅負,關鍵在于稅制結構的調整。近來提出結構性減稅的說法,公報提“穩定稅負”,就回答了結構性減稅的落點在哪里:優化稅制。他認為,總體上稅收要有增有減。在增稅方面,比如環境稅要出臺;資源稅需要改革;房產稅擴圍也是必然。有了增稅,必然就有減稅,比如在營改增之后,要降低稅率;涉及房地產的10來種稅收,要簡化壓縮;個稅改革,起征點和征收方式調整。

　　中央和地方財政關系,十八屆三中全會對財稅改革的表述并不多,只提出“發揮中央和地方兩個積極性”。對此,劉尚希認為,國家財政體制仍應堅持分稅制,地方財政體制可因地制宜來確定。未來可能會給地方更多的自主權,有了自主權地方才能有積極性。

　　楊志勇表示,當前要適應中國的大國國情,需要調動地方積極性。如何調動?這就要確保地方政府做事情有財政保障。同時,要確保事權相對穩定。不能總是“中央點菜、地方買單”。同時,轉移支付是需要的,但規模不宜太大。為此,可以賦予地方政府一定的財權,調動其積極性,否則當前的土地財政、地方濫發債的局面難以改變。

　　事權是否要上收?對此楊志勇并不樂觀。他表示,政府很多經濟職能和行政審批職能須簡化,那么能夠上收的也就是養老、醫療、教育等事權。這些上收之后,中央有沒有可能比現在做得更好,這也需要仔細考量。

　　公報提出,要實現透明預算,改進預算管理制度。而此前從各部委、省份公布的情況看,公開的內容往往比較泛,看得到花了多少錢,看不見錢花在了哪里。

　　對此施正文表示,現代財政制度要求必須有透明預算,這是核心。而透明預算必須要保障公眾的知情權、參與權和監督權,同時要確保審批和監督更加細致。透明預算,要讓公眾能看到政府活動范圍和方向,看到每項支出的明細和合理程度。而至于如何落實,則需要系列政策配套。

　　中央財經大學教授曾康華表示,當前預算管理領域的主要問題表現在完整性、透明度離社會期望差距較大,預算立法、執法嚴肅性不足。他認為,改革的方向是以法治為導向,建立“科學規范、完整透明”的預算管理體制,即預算權力的配置、制度設計應科學,預算的編制與執行過程應依法規范;預算報告應包含所有的政府收支信息,并按照便于分析、審批的要求編制好,完整、透明地展示政府的財務信息。

　　公報明確要完善財稅立法,對此劉劍文分析,一方面表明現代財政制度里面法制、立法的重要性,二是說明我國在財稅制度方面立法的滯后,立法方面還有很多缺憾,需要完善。

　　對于完善立法,劉劍文建議參考一些國際通行做法,完善一些主體稅種和重點稅種的相關制度。比如說營業稅改征增值稅,因為分別涉及國地稅第一大稅種,受影響企業眾多,稅收額巨大,應該進一步擴大覆蓋行業,并通過立法的方式在國內全面推行,進一步為企業減負,使我國主體稅種進一步合理化。

　　施正文則表示,財稅制度應該有一些基本規矩和基本內容。比如說完善立法,財政花錢也好,收錢也好,必須在法律的規定之下,能干什么、不能干什么,由法律說了算,這是一個前提。他預計會進一步加快財政法、稅收征管法、預算法等相關法案出臺。

　　長江商報消息作者簡介:湖北經濟學院財政與公共管理學院院長,博士。中國財政學會理事、法國公共財政國際基金會學術委員、湖北地方財稅制度研究中心主任。

　　財政分權是在一國既定的權力、行政權力、經濟權力分層配置的框架內,中央和地方各級政府的收入、支出,以及財政管理等權限“下移”的一種制度安排。顯然,財政分權絕非一種孤立的財政現象,它與一國的、經濟、行政的分權化趨勢和分權化程度選擇緊密相連。各國的財政分權實踐呈現出不同的特征,分析財政分權也有多個維度。

　　按分權程度的不同,可以把財政分權分為分權下的財政分權和行政分權下的財政分權。分權下的財政分權,是在憲法層面上,地方政府有高度的自治權。在事權劃分上,充分體現地方政府的自治性、功能性和效率性。行政分權下的財政分權在分權的程度上低于分權下的財政分權。其基本特征表現為地方政府有一定的行政審批權和財政活動的自主權。錢穎一按地方政府擁有權力的大小把分權化劃分為三種類型:不伴隨權力下放的行政代理、權力分散化的聯邦制和完全的分權化。最極端的分權化形式是完全的分權化,即國家把一切經濟權力完全下放到地方,包括國防、財政、貨幣等。分權化程度最低的一種類型是不伴隨權力下放的行政代理,它僅僅把貫徹執行政策的任務放給了地方,但不給地方制定計劃和選擇政策的權力。介于這兩種極端類型之間的是一種在政府層級體系內部的權力劃分,這就是各種各樣的聯邦制。

　　按中央政府政策的決策方式把聯邦主義分為三種:經濟聯邦主義、合作聯邦主義和聯邦主義。經濟聯邦主義的中央政府政策由被選舉或被任命的中央計劃者決定。這種聯邦主義把經濟效率目標放在政府目標的首位。合作聯邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表全體一致同意決定。合作聯邦主義把經濟效率目標作為中心目標,并鼓勵地方政府在提供擁擠的公共服務中發揮作用。聯邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表大多數同意決定。

　　除上述將分權、行政分權作為財政分權的前提來劃分財政分權類型外,就財政分權本身來分析財政分權,則可用地方財政收入占全國財政收入的比重、地方財政支出占全國財政支出的比重、地方財政收入自給率(地方財政收入自給率=一般預算內收入/可用財力)、地方財政支出自給率(地方財政支出自給率=一般預算內收入/一般預算支出)等指標來衡量

　　財政分權的程度。在現實中,表現為一種是支出分權,收入集權,強調的是財力與事權的相匹配。一種是收入分權,支出分權,強調的是財權與事權的相匹配。在教育、醫療、社保等民生型公共品均等化程度比較高的國家,中央政府收入占比高,支出占比也高。

　　無論是分權還是集權都各有利弊。如果我們建立一個完全分權的體制,固然能夠得到分權的好處,但也必須承受分權的弊端;反之,如果建立一種完全集權體制,就得準備既獲得集權之利亦蒙受集權之害。顯然,兩種極端選擇都不理想。對于在和行政上比較集權的中國來說,采取財權與事權相匹配的財政分權模式是比較現實的選擇。

　　從中國的現實情況看,2012年,雖然地方財政收入占全國收入比重由過去的45%左右上升到50%左右,但地方財政支出占全國財政支出的比重依然高達70%左右。我的研究結果表明,中國地方政府收入自給率和中國地方財政支出自給率分別為68%和53%?？h鄉基層政府財政收入自給率和財政支出自給率則更低,特別是財政支出自給率,不到50%。1994年分稅制改革以來,中國的財政聯邦制呈現出收入上移,事權下移的特征,是典型的支出分權模式,隨之帶來的是縣鄉財政困難。

　　要解決基層財政收入和支出自給率偏低的問題,財政分權可以有兩種選擇,一是收入下移,滿足基層政府支出的需要;二是事權上移,減輕基層政府支出的壓力。在強調公共服務均等化的今天,事權上移、減輕基層政府支出負擔,實現中央和地方財權事權的相匹配是較為現實的選擇。具體來說,可以先將義務教育等純度比較高的公共物品的支出責任逐漸上移,提高義務教育在不同地區的均等化程度。而將一些地域性較強、受益性較強的公共物品的支出責任留給基層政府。至于社會保障和醫保,應該逐漸實現全國統籌,提高其均等化,不過考慮到中國目前的經濟發展水平和財政收入狀況,以及身份保障、地域保障等問題,短期內實現有一定的難度,應該盡快解決社會保障領域存在的多軌制問題。

　　內容提要: 在中國邁向公共財政的過程中,《預算法修正案(草案二次審議稿)》的出臺預示著我國公共財政的發展方向,而這部“航標”在彰顯財政與法治的同時又具有諸多局限性,如預算法宗旨承襲舊義、預算原則不合時宜、預算權配置欠缺合理、地方債務風險應對不足、預算法責任單一等。認真對待這些難題,應前瞻性地考量中國當下國情,合理采納我國預算改革積累的經驗,吸收公共財政與法治的基本理念,從而重新厘定預算法立

　　法宗旨、調整預算基本原則、優化預算權配置、控制地方債務風險、修繕預算責任機制,以期為我國公共財政發展奠定良好的法治基礎。

　　《預算法》堪稱為一個國家的“亞憲法”,其重要性不言而喻。我國當前正處于艱難的轉型期,深化體制改革已成為一項基本共識,理論界普遍認為以《預算法》的修訂為契機,實現對預算監督機制和社會預算監督體系的規范建構,將是我國體制改革的突破口。[1]目前全國會公布的《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡稱“預算審議稿”)[2]較之1994年制定的《預算法》,進行了一定程度的修改,條文也由七十九條增加到九十五條,其中對于預算全面性、公開性、問責性的規定無疑是預算法修訂中的亮點,這些內容至少從法律價值和規范層面表現出預算法修訂的關鍵所在。但審慎看待“預算審議稿”,其仍帶有許多保守與落后的成分,尤其是從立足于追求和推動公共財政并實現預算化和法治化的角度而言,整個“預算審議稿”修改幅度偏小、修訂內容較抽象以及增補條文缺乏可操作性,例如預算法的立法宗旨欠準確、預算權的配置依舊嚴重失衡、預算問責機制仍然落后等。本文試從公共財政、財政與法治的角度,對“預算審議稿”中的相關問題予以評析,以期對預算法的修訂與完善有所裨益。

　　在整部預算法中,立法宗旨作為統領全篇的基本價值導向,反映出立法者對預算法基本價值的認知,并牽引著預算法律制度體系的規范構建?？疾臁邦A算審議稿”,它完全承襲了《預算法》的第一條:為了強化預算的分配和監督職能,健全國家對預算的管理,加強國家宏觀調控,保障經濟和社會的健康發展,根據憲法,制定本法。[3]因此“預算審議稿”的立法宗旨依然只是強調要在財政預算法律關系中突出行政主體的主導性、支配性,忽略了其他預算法律主體(例如代議主體、社會主體)的應有地位。當然,簡要回顧1994年通過的《預算法》立法宗旨的形成背景,當時中國正處于計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的初始時期,其立法宗旨帶有嚴重的計劃經濟體制“烙印”(例如凸出行政權力至上的觀念),也就相對符合中國當時的基本國情。然而,時過境遷,隨著公共財政理念的漸進引入與推廣,當前社會各界對于預算內涵的認知已由唯一的“工具論”轉變為兩個層面:預算既是國家治理公民社會之工具,亦為公民社會治理國家之工具。源于對預算實質要義的不同認知,將對預算法立法宗旨的設計產生重大影響。

　　一方面,從預算產生和發展歷史來看,預算最早起源于英國,其歷來被稱為“國家的錢袋子”,議會通過掌控“國家的錢袋子”來控制政府征稅和支出行為。于是,預算的實質要義是規范、控制和監督政府行為[4],促使政府的公共預算活動納入社會公眾直接或間接(以代議機關為載體)監督的范疇,從而確保政府公共預算活動符合社會公眾的根本利益。因此,遵照預算的實質內涵,預算法的立法宗旨必須擺脫僅把預算當作是政府管理工具的狹隘認知,要突出預算法控權之品性。另一方面,從預算資金征管與分配來看,其體現出一種信托關系,人民既是預算信托的委托人與受益人,又是預算信托實施結果的最終承擔者。而預算法作為規范國家預算行為的特別信托法,其目的和任務當然也就在于通過一系列的制度設計來規范預算行為,調整各預算主體間的預算權益關系,進而維護和實現這一最高利益,使人民的信托利益最大化。[5]因此,歸結于立法規范而言,預算法立法宗旨必須秉承公共性的基本理念,對預算信托法律關系中的各個預算法主體(例如、政府、公眾等)的基本權

　　基于上述認知,預算法立法宗旨應彰顯公共財政的法治理念,突出代議制主體的主導地位,推動預算目的由“政府管理的工具”轉向“管理政府的工具”。概言之,“預算審議稿”第一條“立法宗旨”應修訂為——“為了規范和約束政府的預算收支行為,強化各級在預算活動中的監督和控制作用,明確預算法主體的權力(利)和責任,保障公共財政資金的籌集、分配和使用能最大程度地符合社會公眾的需要,根據憲法,制定本法?！?

　　法的基本原則是法的應然規定性和內在價值性之所在,它反映出一部法律的基本靈魂,它預示和指導著法律制度的變動與完善,同時是“一個用來進行法律論證的權威性出發點”

　　[6]。因此,法律原則作為維系法律規范之根本,能有效根治其自身邏輯演繹中經常發生的法律適用脫離法律原初目標的弊端,反之一部法律倘若不能通過歸納和演繹的方法來恰當地總結出若干法律原則,則難以構造出一個相對嚴格、周密的法律規范體系。[7]鑒于法律原則的重要性,預算原則作為預算管理活動的基本依據[8],預算法修訂必須對其予以認真斟酌?？剂俊邦A算審議稿”第九條關于預算基本原則的規定——統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡。按照預算原則的基本要義,其應具備代表性、普遍性和全局性的特征,令人困惑的是,上述原則卻未能真正體現當前預算法律所應顯現的核心價值與宗旨,甚至在某種程度上落后于公共預算制度發展的需要。例如勤儉節約原則,這種明顯不能體現公共預算基本精神的原則,不僅嚴重滯后于時代發展的步伐,而且將阻礙公共預算制度的成熟。因此,對于“預算審議稿”中歸納的基本預算原則,必須予以重新調整:

　　對于預算原則的研究,在不同時期財政學界提出了不同的見解,例如意大利尼琪和德國諾馬克是傳統預算原則的代表[9],德國經濟學家瓦格納的觀點則是現代預算原則的典范[10],美國布坎南、瓦格納更是指出有效的預算準則必須具備簡單易懂、界線易辨以及能反映和表達全民價值觀等[11],我國財稅學界也從不同角度對預算原則進行較為深入的研究[12]。伴隨著公共預算制度的進化,有關預算原則的歸納將是一個眾說紛紜的過程[13],但就公共預算的發展現狀而言,一些預算原則已為大多數國家和學者所認同[14]:公開性[15]、可靠性、完整性[16]、統一性和年度性等五項原則[17]。對于這五項原則,筆者認為它是公共預算的內在要求和發展傾向,體現出鮮明的公共預算特征,“預算審議稿”的完善過程應當予以合理采納。另外,“預算審議稿”除了保留績效原則和平衡原則外,還應:(1)確立分稅制原則,從而在我國實行財政分權的體制下促進中央和地方政府之間事權和財權的合理劃分,進而最終保障中國特色財政聯邦制的形成;(2)增加(訂)責任原則——通過對預算信托關系進行問責設置,既可以保障提供更好的公品與服務,又能有效控制政府行為。

　　在預算法律規范之中,預算權作為貫通整部預算法的筋脈,是推進預算和預算法治進程的關鍵,唯有搭建平衡的預算權架構,才能保障我國公共財政體制的規范建構,因此,對于預算權的規定無疑應予以認真對待。相對于原先政府被賦予了過多的預算權限空間而致使預算主體地位孱弱的《預算法》,“預算審議稿”對此有所改觀。例如,第十九條賦予了專門機構對預算草案、調整案以及決算草案的初步審查權;第四十三條與四十四條對

　　的審查權進行了細化規定。但統籌分析“預算審議稿”全文,仍未能充分吸納憲政、公共財政的精神,預算權制衡和監督體系依舊處于不平衡的狀況:

　　首先,行政主體預算權的失范?？疾臁邦A算審議稿”全篇,存在多處授權性的法律條款,而這將導致預算權體系難以實現平衡:第一,第十一條雖然對預算公開進行了抽象規定,但是預算公開具體辦法卻授權由國務院規定,而預算公開既然是監督和控制政府行為的重要手段,政府作為理性的“經濟人”,由其制定規則主導推進的預算公開將具有不可避免的妥協性、軟弱性、不徹底性。第二,第十二條關于財政管理體制的規定[18],使行政主體主導和控制了財政體制管理的權力。我國《立法法》第八條至第十條明確規定,財政基本制度只能制定法律,即使暫時授權也只能由國務院制定行政法規,并且被授權機關不得再進行轉授。然而,該條第二款將系關中央和地方基本經濟制度的規定授權給國務院,而全國會的作用僅為“備案”而非“批準”;同時該條第三款將地方政府財政體制的管理權力轉授給地方政府,這種規定顯然是對《立法法》的公然違背。第三,“預算審議稿”第二十五條、第九十一條未對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算的編制、執行和實施步驟進行規定,放棄了本應履行的立法職責,并將這些權力一攬子授權給國務院。對于這三項數額極大的預算,倘若不對其進行分權控制,那么將難以保證預算的完整性,最終將使政府所有收支游離于預算監督視野之外。

　　其次,立法主體預算權的虛化。在公共預算構建過程中,只要納稅人通過立法機關真正掌握政府預算的決定權和監督權,就極大地增強了客觀經濟力量阻止和否定權力主觀孤行的能力,從而能夠避免經濟進程中政府因素可能產生的災難性后果。[19]因此,對于我國預算法的修訂,學術界最大的期望莫過于能落實的預算審批監督權,以此來改變在預算過程中僅是一個橡皮圖章的形象。但令人遺憾的是,學界雖不斷呼吁和強調要補正的預算權,但由于預算權力體系的改善將不可避免地觸及到我國憲政體制改革中的敏感地帶,導致一些本應享有的預算權,在“預算審議稿”中并未得到及時的回歸。例如,“預算審議稿”第二章關于預算管理職權和第五章關于預算審查和批準的規定依然未能對預算否決權、預算修改權、分項審批權以及預算調整權等進行規定。另外,由于預算控制和監督的復雜性和專業性,行使預算權能必須依賴于專門預算機構的力量,但是“預算審議稿”卻未對預算監督力量薄弱的現況予以考慮。

　　再次,社會主體預算權的缺位?！肮娛亲兏锏哪軇拥膮⒓诱?不是指令或資助配給的被動的、順從的接受者?！盵20]通過公眾的廣泛參與來實現預算治理,既有助于使預算政策決策者及時了解民眾的意愿,又能保障實現民眾對政府官員的有效監督。反之,缺乏社會公眾參與的預算決策將缺乏足夠的基礎,長此以往將導致公共財政資源的扭曲分配(如與政府相關的利益集團受益多而普通社會公眾受益不足)。尤其在當前預算監督乏力的情況下,將社會主體作為預算權體系中的外部制衡力量,[21]能有效促進預算權監督和制約體系走向動態平衡。例如,隨著我國市民社會的勃興與公識的覺醒,一些地方政府在參與式預算改革過程中通過倡導公民與政府之間進行平等的對話,使公民的預算參與權、知情權、監督權等獲得回歸,推行了參與式預算改革,但是,“預算審議稿”并未對我國參與式預算改革的經驗予以硬化,同時也未能給納稅人的預算權利留置必要空間,甚至缺乏關于預算、預算參與等概括性、宣示性或原則性條款的規定。

　　綜上,當前我國預算權規范性的不足,行政機關明顯占據了過多的預算權空間,而以為核心的預算權監督體系遠未達到硬化的程度。因此,要改善“預算審議稿”關于預算權配置欠平衡的狀況,預算法的繼續修訂應適應預算與公共預算的發展潮流,在代議主體、行政主體以及社會主體之間不斷調整、落實與完善預算權,這樣才能形成一個規范化的預算權體系。[22]具體而言:

　　首先,預算權主導地位的激活。第一,應對立法委托進行限制。為改善“預算審議稿”委托立法過多的狀況,必須采取審慎態勢,對立法委托進行限制。立法機關自身作為一個被委托者,它所擁有的立法權是由憲法授予。為了保持立法機關作為主要立法者的地位,委托立法權不能無節制。委任立法權必須受到制約,或者受法定的目的、方式甚至細節的制約,或者受授權范圍的制約,這是一項普遍公認的法律原則。[23]例如,財政管理體制作為《立法法》的基本法律保留項目,預算法不能將財政分權體制的立法權一攬子授予國務院,即使當前并不具備財政體制立法的條件,也應對相關立法授權進行嚴格限制——國務院只能對部分事項規定試行辦法,同時報全國會備案。另外,當前的預算公開改革進程也應由主導,只有通過立法主導預算公開,預算公開才會真正納入合法性范疇,對此“預算審議稿”的完善應對預算公開時限、途徑、程序等進行細化規定。第二,預算權的程序化?！白袷爻绦蚰軌蚨糁茖M權力。程序是社會的保護神。只有程序才能保護無辜,它們是使人們融洽相處的惟一手段?！盵24]因此,為緩和的預算審批權與監督權硬化過程中可能出現的震蕩,可借助正當程序來逐步落實預算權:為強化初審的效果,應在各級會增設預算咨詢輔助機構;為貫徹預算法定原則,預算年度的開始時間應晚于審批時間,按照我國“”召開的慣例,可將預算年度設定為每年公歷4月1日至下一年3月30日;為規范審批權,應建立分項審批與表決制度;為增強對預算執行的監督,應在各級會增加預算監督機構。第三,補正預算修正權。預算修正權是指議會在審議預算草案過程中,可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預算項目的權力。對于預算修正權界限的設置,在總統制與內閣制國家有所不同,例如美國采用總統制,其國會擁有龐大的預算審議人力,其審議權限包括增額與減額修正而較少受限;但是采用內閣制的英國,其議會的預算審議人力較為不足,只能允許減額修正。[25]我國同于英國議會亦無充足的人力,只能明定的減額修正權而無增額修正權。第四,明確預算執行監督權。當前預算執行權的監督,主要以政府自身的橫向與縱向監督為核心,而政府兼具公共利益維護者和自然人的私利傾向,當外在或內在約束不足,私利將占據上風而扭曲公益,從而利用公益身份背后的職權來謀取私利。只有在預算法中明確預算執行監督權,通過構建以為核心的預算執行監督體系,才能有效防止政府預算執行的違法行為。

　　其次,行政主體預算權的分化。如果按照“預算審議稿”的規定,那么我國財政部門將同時擁有預算編制權、預算執行權、預算監督權、國庫經營權等,這不僅違背了分權制衡和內部控制的基本原理,而且將必然加劇權力濫用行為和“共謀”現象的產生。于是,分化行政主體預算權已呈刻不容緩之勢:第一,政府預算編制權的規范化。當前由于一些準預算機構的存在(例如發改委擁有預算項目的審批權,財政部門則變成了一個撥款部門),導致財政部門預算編制權呈破碎化現象,降低了預算資源配置的效率。為提高預算編制機構的獨立性,應建立一個直接對國務院總理負責的預算編制機構,來整合財政部門和準預算機構的預算編制權,實現預算資源的戰略分配[26]。第二,國庫經營權的規范化。按照法律邏輯,

　　財政資金主要來源于納稅人繳納的稅收,作為機關應當擁有國庫經營權,非經法定程序授權,政府不得隨意動用國庫庫款。因此,“預算審議稿”第54條將國庫庫款支配權賦予財政部門屬嚴重違背法理。為強化對國庫資金的監管和控制,應將國庫經營權進行分化——財政部門依預算下達財政資金撥付指令,中國人民銀行監管國庫資金的收支撥付,同時兩者間職權還必須具備一定的獨立性。

　　再次,社會主體預算權的拓補。對于社會主體預算參與和監督作用的引入,必須關注公共預算中公民身份的二元分離:一是,作為市民消費者的地方模型公民;二是,作為個別客戶的聯邦層級公民。地方政府因服務公民社區而維持其合法性,中央或聯邦政府則因滿足公民個別需要而保持其合法性。[27]那么社會主體預算權的拓補則應匹配這種二元分離的結果:在地方政府層面,地方政府作為公共服務與公品的直接提供者,地方預算決策的根基應建立在定期與公民進行協商溝通、增強公民對預算的控制意識并取得公民對預算收支的認同感之上。[28]而在中央政府層面,則應關注和解決宏觀性的問題,如預算赤字、稅率高低以及財政風險等,因此,中央層級的公民更期待于通過一個、法治、透明政府的打造,來實現對議會、政府及其公職人員的“非暴力制度控制”。概言之,為促使社會主體預算權成為一種制度性的存在,預算法修訂應適應預算、協商參與的發展趨勢,在地方層級更加注重公民的預算參與權,中央層級充分滿足公民的預算知情權等。

　　對于政府債務風險的控制一直是當代法治國家普遍面臨的難題,如果控制不當將會產生一系列的社會、經濟與道德問題[29],甚至影響到一個國家的經濟繼續發展、秩序穩定以及社會和諧進步。面對我國地方政府債務正處于居高不下的情勢[30],為控制地方債務進一步膨脹,“預算審議稿”規定“地方政府不得發行地方政府債券”[31]。但是在我國尚未成型的財政聯邦制下,地方政府債務風險的控制已不僅僅是禁止自由發債的問題,由于我國長期推行財政主導型的經濟投資模式,而地方政府在財權不足而事權比例偏高的情況下,不得不另辟途徑尋找資本來源(主要指地方融資平臺),這種“預算軟約束”形態下的政府融資方式致使地方融資平臺負債規模急劇膨脹[32],從而造成地方債務風險的激增。因此,在我國政府公共債務之中,這些預算外融資致使地方政府面臨的隱形負債和或有債務之風險,才是我國地方政府債務中應予以高度警惕的“洪水猛獸”。

　　當然,要使政府公共債務處于完全可控的范圍之內,這已不是單一的預算法修訂所能承載,它還涉及財政體制改革、金融體制改革、行政管理體制改革以及經濟結構轉型等諸多方面。但是預算法作為控制政府債務風險的直接有效手段,預算法的進一步修訂仍必須對此給予高度重視:第一,立法理念上,應引導憲政精神發展。從深層次方面分析政府債務風險產生的法律原因,主要緣于憲法以及憲政精神的缺失,如果近期無法通過修憲來解決這些問題,則應考慮如何在具體的財稅立法中全面體現憲政精神。[33]因此,必須在預算法完善過程中積極引入立法機關、審計機關、政府上下級之間對地方政府債務的監督效用,重點監督債務用途、發行利率、發行方式、發行對象、可流通性、舉債限額以及償債能力等,防止地方政府將債務風險轉嫁給中央政府。第二,實體權力上,允許地方政府擁有舉債權。預算法修訂應根據地方政府的債務償還和財政平衡能力來適當允許地方政府舉借債務——既要明確地方政府舉債權應遵循的“黃金準則”(即按照地方債務結構的分類,經常性債務和資本性債

　　務中的非公益性債務不能舉債)[34],又要規范地方發債法律關系中的發債主體、發債行為以及發債責任等。第三,程序機制上,將地方政府預算外的隱形負債和或有債務納入政府中長期財政預算規劃的控制范圍、完善銀行的支付和信用體系以監督地方政府的行為、打造陽光的地方融資平臺來發揮社會公眾對政府融資動態過程的監督作用等,從而逐漸降低地方政府融資風險并確保地方政府融資符合可持續發展的要求。

　　遵照責權統一的預算法原則,考量“預算審議稿”第十章關于法律責任的規定,較之原先《預算法》進行了一定程度的修繕,大體于同級政府(部門)之間、上下級政府(部門)之間構建了一個相對完善的法律責任體系,從而在政府預算權內部初步形成了責任與權力相對應的責任制。然而“預算審議稿”也僅是從政府內部監督與管理的角度對政府預算違法行為進行擴充規定,并未將預算問責制拓展到、公眾預算監督法律關系的范疇,例如“預算審議稿”缺乏以權力機關——為主體的責任追究,而且從法律責任形態的角度而言,“預算審議稿”只是單一規定了行政處分的責任形態,缺乏經濟責任和責任的必要規定,并且由于我國司法救濟機制的欠完善,許多不規范或不合理的預算行為都游離于預算問責范疇之外,預算法定原則幾乎喪失了其應有的約束力。例如,在預算執行過程中經常出現任意追加預算、挪用預算資金,致使預算和決算之間差距甚大。對此,為補充當前較為單薄的預算問責機制以夯實責權統一的基礎,應該遵循可訴性理念的基本要求[35],深刻剖析預算責任的內在特征,以完成修繕預算責任機制的重要任務。

　　在國家預算中,預算編制(分配財政資金)、預算執行(使用和運營財政資金)的決策者和財政資金的來源者(亦即所有者)是分離的,那么按照基本的法律邏輯,支配納稅人的經濟資源就意味著責任(義務),這種責任是一種法定的公益信托和自益信托相混合的責任。如果國家預算主體(包括政府、政府各部門、各單位)辜負了人民的信賴,其行為過分地偏離人民信托利益的要求,人民應該有權以選票、以法律責任的形式對其背信行為進行制裁。[36]因此,基于預算責任產生的根源,歸納其基本要義,預算責任應是一種對不當預算行為或預算決策的批判、審查、撤銷以及糾正等,同時對決策失誤者和不當行為者進行懲罰,從而使減損的公共利益得到復歸,并消除預算過程中的潛藏威脅。于是,為充分發揮預算責任機制的效用,除了“預算審議稿”中已有的行政責任、刑事責任外,還應根據預算主體、預算行為、預算程序的基本特征,研究各種預算責任的組合,既要使預算違法主體分別向機關、納稅人承擔責任、經濟賠償責任,又要構建相應的預算訴訟制度以完善預算責任機制:

　　首先,補充問責。一般而言,問責包括兩重因素:可回答性(answerability),即“公共官員有義務告知和解釋他們正在做什么”;實施性(enforcement) ,即“問責機構有能力對違反他們的公共職責的權力使用者施加懲罰”。[37]具體而言:一方面,各級政府作為預算編制、預算執行主體,應主動向同級或會述職,并自覺接受、公眾等預算監督主體的檢驗與監督,一旦監督主體對預算的某個過程產生困惑或質疑,政府應向其及時闡明原因、說明情況、公開必要信息等。對應于相關制度,最為重要的是要完善各級對政府預算全程的質詢機制,為保證其合理性和有效性,應對預算質詢機制的提起條件、具體程序、政府的解釋義務等作出規定。[38]另一方面,在西方議會制國家,如果政府預算案被多次否決,政府將承擔責任——要么政府官員自動辭職、要么提請國家元首解

　　散議會,重新選舉等。由于中西方體制與法律文化的差異,我國問責制度尚處于萌芽狀態,但是問責制度的構建不容懈怠。我國已出現地方預算案被否決的現象[39],這需納入問責的范疇,即應在“預算審議稿”中增加及其會對政府問責的規定,如責成政府在規定期限內不斷修改,倘若出現政府拒不修改或多次(一般為三次)被否決的情形,相關則應主動辭職或被依法罷免等。

　　其次,增加經濟責任。預算經濟責任的范疇主要包括預算違法主體的賠償或補償責任,以及罰息、支付違約金等。對于經濟責任的增補,其因在于許多預算違法行為出現的動力根源是為了獲取非法的預算經濟利益,唯有對這些違法行為科以經濟問責,從而增加預算違法行為的成本,才能減少預算違法行為的發生,并對受損的公共利益予以適當救濟。[40]對于預算經濟責任的補充,可根據“預算審議稿”歸納的預算違法行為類型(“預算審議稿”第八十七、八十八、八十九條),如果政府公職人員出于故意或有重大過失,除了承擔業已規定的行政責任與刑事責任,還必須相應承擔經濟責任,對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員必須給予懲罰性賠償,并且對于妨礙損害賠償請求權實現的不當行為,國家應該擁有訴諸于法院救濟的權力。

　　再次,構建預算公益訴訟制度。分析預算違法行為的性質,它侵犯的法益標的為社會公共利益,為救濟這種法益,傳統訴訟機制具有明顯的局限性,對此需要構建一種能有效保護納稅益的納稅人訴訟制度[41]——預算公益訴訟制度,以維護預算公共性價值。倘若缺乏預算公益訴訟制度對社會公益的衡量和保護,那么這種利益調整就會取決于或然性或偶然性,或者取決于某個有權強制執行它自己的決定的群體的武斷命令。[42]對于預算公益訴訟制度的構建準則,必須要求預算權力主體一旦出現僭權或濫權等侵犯預算公共利益的行為,納稅人不僅能夠依照預算法律文本中的預算問責規范及時向法院提起訴訟,而且能有效借助法院的制裁力量來糾正不當的預算行為,并能通過訴訟程序得出合乎社會正義的正確處理。例如,“預算審議稿”對預算公益訴訟制度的具體構建,可以增加有關預算公開異議的解決條款,賦予公民擁有行政復議權和行政訴訟權,那么公眾如果認為政府預算公開的內容不規范、不真實以及不明確等,或者公眾對向政府申請的預算公開信息存在異議,公民都有權依照預算法律規范獲得救濟,從而通過預算責任機制來“倒逼”預算公開的徹底實現。

　　“預算是一個涉及到權力、權威、文化、協商一致和沖突的過程,并在國家生活中占據著重要地位?！盵43]正因預算的重要性、復雜性以及統籌性,而預算法又作為預算主體行為的基本導向,國人對預算法的修訂尤為期待[44]——希望新的預算法能夠合理涵載公共預算理念的內涵、吸收我國預算經驗以及硬化預算法定基本原則等,甚至寄厚望于通過預算法的合理修訂能為我國體制的轉型、公民社會的成熟以及公共財政的發展打下堅實的基礎。但正對現實,《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》作為一部歷經多方立法主體激烈博弈并相互妥協的產物,加之我國《憲法》對預算基本規則規定嚴重不足,導致我國預算法承載了過多的預算法律價值和預算法治難題,預算法的修訂正面臨著不能承受之重。對此,有學者提出由于預算法修訂并非僅涉政府預算管理的技術性,而應認真對待一國的架構、財政體制以及權力體系,如果預算法修訂對財政的性和法治性問題進行忽視,公共財政制度的規范建構也將是一個不切實際的幻想。[45]由是可知,預算法的修

　　訂是十分艱難復雜的系統工程,它將伴隨著我國體制改革逐漸踏入深水區,需要依靠整個財稅法律領域甚至憲法領域對預算法修訂難題進行協同應對,并由國務院同步配套制定預算法實施條例等,才能逐步解決當前“預算審議稿”中存在的諸多問題,從而保證公共財政制度的健康發展。

　　“鬼城”是人們對空置率過高甚至被廢棄的城市區域的俗稱,有學者根據成因將“鬼城”分為災難型“鬼城”、衰落型“鬼城”和規劃型“鬼城”三種類型。其中,規劃型“鬼城”又分為規劃超前型“鬼城”、規劃滯后型“鬼城”和房地產型“鬼城”三種。我國目前較多是房地產型“鬼城”,核心原因是過分追逐房地產利益,違背城市化規律,目前社會關注的鄂爾多斯就是典型案例。違背客觀規律,就必然遭到懲罰,所以不是所有的“鬼城”都能復活。但基于中國目前城市化進程的現狀,如果把握機遇,率先而為,一些房地產型“鬼城”復活,也并非完全無望。

　　進城市化的加速。所以,破解“鬼城”的思路,并不難,無非是通過創造就業、創造財富、創造消費,發揮貨幣之水和自然之水的功能,再加一張交通網,引資和引人。但是,我國城市化進程仍處于人口和產業向大城市聚集的階段,中小型城市要成功引資和引人都不容易,以時間換發展的周期會相對較長。

　　的同比增速;引人方面,包括已陸續搬遷到新區辦公的鄂爾多斯市屬機關單位干部職工、在鄂爾多斯辦學的大中院校和市屬中小學學生、引進的工業項目的產業工人、生態移民等

　　房人口不計,全部轉為城鎮人口,也只能消化近三年來累計開工施工房地產面積的近一半。而目前的引資,也主要集中在地方政府項目對接和央企,可持續性令人擔憂。

　　戶籍改革、就業、醫療、教育等公品的供給,解決人的城市化問題;三是以交通為核心,連接形成真正的城市圈,方便產業和人口的遷徙與聚集。如鄂爾多斯,在本身人口規

　　“產城融合”是復活“鬼城”的關鍵。鄂爾多斯也有大力發展非煤經濟的目標,計劃到2017年實現非煤產業占工業增加值的比重達到50%以上。但問題是,目前遭遇了資源換項目的尷尬,比如華泰汽車拿走了超過10億元的煤炭資源、圈了土地,項目卻落空了。如何產城融合,實現經濟結構的轉型,這就需要政府有長遠眼光,實現傳統優勢的轉化。如鄂爾多斯,一是需要善于將傳統煤炭資源的優勢轉化為低廉的能源價格優勢,以吸引和培育新型的企業或者產業,特別是要走產業集群的道路;二是要學習江浙的成功之道,將羊毛紡織優勢轉化為產業和商業集聚地;三是要立足消費這一城市的根,加大商業配套建設,利用商業優勢吸引入住和移居。

　　美國著名城市理論家芒福德說,在任何時代,城市都代表著一種文明水平,代表著更有價值、更有意義的生活。古希臘哲學家亞里士多德也曾經有一個對城市的經典定義:“人們為了生活來到城市,為了更好的生活而留居于城市?！彼?在復活“鬼城”的努力中,還需要注意弘揚城市特色文化,注重人文價值關懷,在讓人們心理、情感和價值上獲得更大滿足、增強市民對城市認同感的同時,也可以培育和發展城市旅游產業,對增加城市吸引力、盤活過剩房產也是大有裨益的。

　　已經形成的“鬼城”如何復活,固然令人苦惱,但更令人憂慮的是,在城鎮化的旗幟下,一些三、四線城市還在前赴后繼地奔往“鬼城”的道路之上。城市化首先是人的城市化,而非人造的城市化,但人的城市化源于人性,人造的城市化源于權力。所以,要避免新的災難不斷產生,就必須有新的機制強迫政府走出“土地經濟”,真正將廣泛的公眾意見吸納到理性決策系統之中,返利于民,回歸“城市讓生活更美好”的初衷。否則,復活眾多的“鬼城”,終將成為一項不可能完成的任務。

　　在城鎮化的噱頭吸引下,地方政府被開發商稍加鼓動,便紛紛加入“造城”計劃之列。二三四線城市中無論是成都的天府新城,亦或被廣泛報道的貴陽等地,由于生活配套設施不完善,當地人依然習慣在老城新區兩地奔波,而變化最快則是望其項背的房價。

　　三四線城市房地產市場泡沫已經開始破裂。業內人士擔憂,各地缺乏配套設施的造城計劃,如今一味享受政策扶持,未來都面臨著“被城鎮化”、“空城”等市場崩盤風險。

　　10月29日,引資總額高達750億元,號稱40分鐘可達廣州中心區的廣州蘿崗中新知識城項目舉行開工儀式,至此,廣州國際城、天河智慧城、花都國際空港城、南站商務區等十大新城計劃將接踵而來。此外比鄰廣州,去年獲批國家級的南沙濱海新城、佛山新城等也在遍地開花。

　　在廣州市社科院高級研究員彭澎看來,對于北京、上海、廣州這樣的一線城市來說是有必要建造新城的,因為一線城市的人口密度太大,隨著外來人口不斷增加,人口的壓力使得這些城市有必要通過新城分擔部分人口。

　　但是,近年來隨著一線城市風起云涌的造城計劃,諸如成都、天津、南昌等二三線城市也不甘寂寞,也加入了造城之列。

　　早在2003年成都修訂的城市規劃中就提出打造城南副中心計劃,預計到2020年市區面積擴大6倍,期間引進IBM、諾基亞、英特爾以及華為等各路資本建立產業園區。2011年,以制造業為主的國際化天府新區概念出爐,到今年年初,天府新城規劃才正式獲批。

　　早在2000年,南昌政府就已正式啟動紅谷灘新區打造,其中的中央商務區或將成為華中地區的金融中心區(CBD);天海新城更是匯集臨空產業區、新生態城、臨港工業區等9大功能。

　　今年9月底,記者曾走訪寧波慈溪這樣的四線城市,在開辟城東商務新城后,政府重點又移師城西,吸引這樣大房企進入,現場遍地只見各家房企樓盤羅列,但同時,當地人氣、生活配套設施卻明顯欠缺。

　　彭澎表示,政府造城的一種模式是先搞房地產,隨后再完善配套設施,進行產業轉移;另一種就是先搞產業,再搞房地產、CBD。值得注意的是,只有產城聯動,產業和房地產相互跟進,才能帶動就業和置業。

　　“現在廣州南沙建的新城,由于距離市區較遠,地鐵等交通設施也不方便,娛樂設施較少,有的人雖然在那邊買了房,但遲遲沒有搬過去住。同樣佛山建的新城,臨近電視臺、體育城,但是相關的配套設施還沒有完善,人氣也不足”,彭澎說。

　　“一直以來政府部門都是采取先規劃,再投產這種模式,往往造成新城建好了但卻沒人住的現象”,中原集團市場研究部總監劉淵指出,十幾年前上海、廣州新建的目前還處于過剩的狀態,二三線城市建設的新城在空置率高、人流量不足方面的問題可能要比一線城市嚴重一些。

　　據近期廣州不少機構季度報告顯示,珠江新城CBD第三季度寫字樓的空置率依然達13%,維持全市高位,由于商業供應量大,租金也面臨下滑風險。

　　劉淵認為,政府規劃先行的好處是政府能夠進行整體上的規劃,完善基礎設施、道路建設等方面,但弊端可能導致規劃偏差的風險,如果供應量過剩,超過需求,就會產生問題。

　　“現在來看,紅谷灘新區雖然比10年前入住率提升,但是晚上還是沒什么人氣。相比老城區,教育醫療依舊沒那么方便”,一位在南昌某國企單位上班的小蔡對于新城如此感慨,南昌新城10年前政府就開始打造規劃了,直通老城的第一條地鐵,1號線年才開通。

　　同樣,家住成都老城區的劉佳,在成都世紀新城國際會展中心附近上班,“現在上下班就是在老城區和新城區之間來回奔波,那邊基本都是寫字樓,吃飯、逛街都不方便,都是自己帶盒飯”,她無奈說,每天耗在路上的時間起碼2個多小時,通常晚上回到家吃過飯已9點過。

　　成都地產行業一圈內人士稱,天府新城屬于政府打造天府新區的一部分,“以前號稱打造城南CBD,現在又換個新的說法,叫產城一體,依托成都高新區,四川新加坡工業園區,重新修一個新城,為產業發展服務?！?

　　“規劃天府新區要入住680萬人口,但目前才200萬,也就意味著未來5-10年填滿400萬人口空缺”,上述地產圈人士對此表示擔憂,“但人從哪里來?尤其是寫字樓,已經嚴重過剩,一到晚上就是一座空城,不僅寫字樓黑的,很多住宅也是黑的”,他說。

　　面對大規模的造城運動,廣州地產專家坦言,一線城市造新城是為了滿足經濟發展的需要,對于二線城市來說,每個城市自身的發展條件不同,情況不同,不能一概而論。目前甚至三線城市也開始搞CBD以及居住產業,發展速度較快,但這些城市的

　　最近一兩年,已有多個地方被爆出“鬼城”等消息,貴陽等地更被頻頻提及?！岸€城市可能會出現“有硬件無人口”的現象,導致“空城”、“鬼城”的出現?！编嚭浦緩娬{,高空置率、配套不足并不是由政府規劃導致的,導致這些問題產生的最大根本是資金問題,用時間來換資金,這是許多新城的做法。

　　作為地方政府造新城計劃的一部分,各地的商業地產發展迅速,并引來房企新一輪圈地運動。寫字樓、零售物業等等多種商業地產這兩年在中小城市獲得大量繁殖機會,進而出現過?，F象。

　　據世邦魏理仕最新房地產三季度市場調查顯示,不論是寫字樓還是零售物業,本季度新增供應集中在二線城市,單從第三季度全國寫字樓新增供應來看,高達100.5萬平方米,尤以華西市場為主;零售物業方面,全國范圍新增供應量約220萬平方米,環比增長273.7%,新增體量中有近八成位于二線城市。

　　“二三線城市商業供應太大,成都辦公樓過去18個月總存量已從290萬平方米增加到當前470萬平方米”,世邦魏理仕中國區研究部執行董事陳仲偉表示,“商業地產對當地就業、經濟有拉動作用,政府不會下重手整頓,因此現在并不擔憂會有針對性政策出臺,反而擔心政府推出太多商業地?！?

　　“中小城市尤其是三四線城市更多的只是以產業新城為名,直接進地產市場開發”同策咨詢研究中心總監張宏偉如是說,在缺乏產業導入與支撐的前提下,不少城市出臺新的產業發展規劃,以此為基礎開發產業新城。

　　他指出,這種“被城鎮化”將會導致市場供應沒有辦法順利去化,或者賣出去的房子由于配套不全等原因沒有人居住成為“空城”?！啊怀擎偦c‘空城’導致二三四線等城市面臨比較大的市場風險,缺乏產業與配套勢必會助推這些城市面臨崩盤的風險”,張宏偉說。

　　國務院發展研究中心主任李偉日前在北京一個公開論壇上指出,國內房地產市場風險仍在進一步積累,區域性分化趨勢越來越明顯,目前三四線城市房地產市場卻呈現出土地供給和住房供給雙松的局面,溫州等地的房價已經開始下跌,出現了泡沫破

　　[提要]十八屆三中全會于11月9日至12日期間召開。但令人意外的,此前曾被全國熱議的樓市調控長效機制、房產稅、以房養老等議題,都不曾提及。但在其中,我們也不難發現本次公報所提到的土地政策,雖未正式表明是對房地產市場的有效改革措施,但卻顯示出中央政府對平穩房價的一大決心。

　　十八屆三中全會于11月9日至12日期間召開。但令人意外的,此前曾被全國熱議的樓市調控長效機制、房產稅、以房養老等議題,都不曾提及。但在其中,我們也不難發現本次公報所提到的土地政策,雖未正式表明是對房地產市場的有效改革措施,但卻顯示出中央政府對平穩房價的一大決心。

　　在本次三中全會召開之前,國家曾表示,解決群眾住房問題是一項長期任務,還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題。事實上,這樣的表述令業內對建立長效房地產調控機制的預期進一步升溫。

　　業內表示,對于通過市場解決的問題,財稅和金融改革將先行一步,土地問題更多將放在城鎮化進程中解決。政府的著力點將放在市場監管、保障房等問題上。

　　來自市場的情況顯示,近段時間,包括北京、溫州在內的地方政府正在釋放出政策放松的信號:溫州農村土地使用權流轉破局、北京限房價地塊出讓都表明土地管理制度改革的逐步展開。

　　國家對關于保障房和棚戶區改造的表態,也無疑透露出下一步樓市調控繼續以穩為主,但土地市場方面,則會通過土地流轉擴大土地供應來降溫。

　　在十八屆三中全會會議公報中,明確提出建立城鄉統一的建設用地市場,讓廣大農民平等參與現代化進程,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮化健康發展體制。

　　給予農民更多產權,是化解中國土地財政的重要舉措。一方面,這將會減少地方政府對農村土地的征用,農民土地或不再辦理征地手續,由農民直接開發;另一方面,農民的土地使用權或可以轉讓,土地產權多元化,將使得土地市場更加豐富,不再局限于地方政府征地。

　　從本屆政府對房地產市場調控的態度來看,以后基本不提房價,不會過多頻率發布“國字頭”調控政策,更多的通過增加供應市場手段、經濟手段調節市場,改變市場供求關系,發揮市場在房地產市場資源配置中的決定性作用。

　　著名財經評論員葉檀:公報沒有提及住房問題是在意料之中的,對于公報中提及的“賦予農民更多財產權利”,農民的財產權利主要表現在農民擁有公平享受土地溢價的權利,以及是否允許農村土地流轉等問題。無論何種方式,農民的財產權不應該被剝奪,而應該成為城鎮化過程中農民的第一桶金,完成城鄉對接過程中的平穩過渡。這里所表述的“財產權利”不一定指的是所謂小產權房,小產權房本就是與法律相違背的,即便有農民造了小產權房,很大程度上也是為了提高其土地溢價。

　　中國社會科學院研究員曹建海:這一政策是對地方政府土地財政的沉重打擊,地方政府饑餓營銷下的土地供應短缺問題將得到解決,由此造成的房價高漲問題也將因此減弱。

　　國家開發銀行研究院副院長、中國社科院金融所金融市場室主任曹紅輝:對此,值得注意的是“建立城鄉統一的建設用地市場”提法。這表明農村土地流轉將不再局限于農村,而是跟城市市場并軌,相比過去將更具有可操作性,“值得注意的是,這里單獨提出了‘建設用地’,接下來更多農村土地將進入供應,意味著城市房地產價格將受到沖擊?！?

　　中國房地產研究會副會長胡志剛:目前,一線城市的發展規模較大,國有土地受限制,將處于城市近郊、配套較好、交通較為發達的集體土地融入到城市供應上,可以加大土地供應量,緩解房價過快上漲問題。同時,城鄉一體化后,一線城市的發展壓力,可以向二三線城市疏導,促進二三線城市的較快發展。

　　亞太城市研究會房地產分會會長陳寶存:這表明政府放寬了對樓市的調控,未來房地產市場肯定是市場化手段突出,行政化手段逐步退出。因為此前行政化的對樓市的管理并沒有達到目的,所以政府要退出,讓位給市場來調控房地產。既然市場占據主導,那么像限購限貸這種行政化手段會逐漸被取代。但短時間內,樓市供需嚴峻的地區是不會放寬政策的,一些供需矛盾不嚴重的地區會逐漸取消這種限購限貸政策。

　　在長和護師的指導下工作,主要負責病人的基礎護理和付治療,協助醫生搶救,完成病人的輸液和指導病人正確服藥及心理健康宣教,根據醫囑完成病人的輸血工作,病人進行化療時要負責心電監護儀的操作。人

　　我是一個充滿自信心且具有高度責任感的女孩,經過1年多的臨床工作,強烈認識到愛心、耐心和高度責任感對護理工作的重要性!在血液內科一年的鍛煉,讓我學會了很多血液科及大內科的知識,臨床暫未命名

　　護理和急救更加磨練了我的意志,極大地提高了我的操作能力和水平。自信這一年的工作讓我實現了從護理實習生到內科的飛躍,有信心接受一份全職工作。當然一年的時間不可能完全達到專業的要求,在以后的工作中我會更加努力,為護理工作盡職盡責!

　　1.能熟練進行各項護理操作,應變能力強,能在實際操作中不斷地學習,因而能很快融入到新的工作中;

　　3.熟練掌握呼吸機和心電監護儀等急救設備的操作,對急救的基本程序和技術要求,以及危重病人的護理、病情監測的技術重難點基本掌握;

　　積極樂觀,觀察能力強,能夠理智思考問題;個性開朗,適應新環境能力強,工作認真負責,敢于迎接挑戰,敢于承擔責任,具有良好人際關系。